Artificialisation et plan de secteur

Il était une fois un dossier qui s’appelait « Stop Béton » et un très grand plan qui s’appelait « Plan de secteur ». Le dossier ne faisait que 133 pages, le plan couvrait plus de 16 000 Km². Tous deux voulaient participer au freinage de l’urbanisation. Mais le plan de secteur le faisait BEAUCOUP moins qu’on le pensait, et le dossier se mit en tête de le prouver…

Le dossier d’IEW « Stop Béton. Le territoire au service de l’urgence climatique et sociale » comprend un volet intitulé « pourquoi stopper le béton », qui peut se lire comme une sorte de chronique épique de l’aménagement de notre territoire, et un volet « comment stopper le béton » qui liste des recommandations à tous les niveaux de pouvoir pour contrer l’artificialisation des sols.

Pendant la rédaction du dossier, en plein canicule 2019, l’analyse des informations historiques et le recoupement avec des sources et travaux sur le plan de secteur ont confirmé une de mes hypothèses : le plan de secteur est un « acteur-clé » dans l’éparpillement de l’urbanisation. A l’inverse de ce qui est généralement admis, il n’est pas le grand protecteur des espaces non urbanisés. Le dossier « Stop Béton » procède au démontage d’un mythe et propose, entre autres mesures, de nouvelles manières d’utiliser le plan de secteur aux fins de freinage de l’urbanisation.

Voici donc, rien que pour vous, lectrices et lecteurs d’Échelle Humaine, un zoom sur le rôle du plan de secteur dans l’artificialisation des sols.

Loi organique de 1962 : prévoir [et simplifier] les besoins futurs

La loi organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme de 1962 décide de faire correspondre à chaque centimètre du territoire belge une activité précise. Elle ouvre ainsi la voie au plan de secteur, dont les premières cartes seront finalisées des années plus tard. La période d’adoption des plans de secteur initiaux va de 1977 à 1987.

A l’origine désignés par le pluriel, les plans de secteur opèrent selon une répartition par zones monofonctionnelles. Ils incarnent la simplification, identifiée comme vecteur de modernité et de progrès. Le « zonage », ou affectation du sol, apparaît alors aux autorités et à l’administration comme l’adjuvant indispensable à la gestion du territoire, puisqu’il simplifie la réalité tout en gagnant une valeur juridique qui assoit le régime d’autorisations urbanistiques. Sont ainsi reléguées aux oubliettes les activités mixtes, imprévisibles, complexes. Les plans de secteur matérialisent une vision, une manière d’organiser l’économie et l’usage des ressources. Le « zonage » permet de ne plus autoriser que des activités clairement cernées et adéquates pour la zone visée par le projet.

Une planification statique

Dès 1962, le mot « planification » est associé à l’ensemble de la démarche. Sur le plan de secteur, la planification prendra la forme d’aplats de couleur et de traits continus ou discontinus qui confirment ou contredisent la situation existante : ils dessinent des tracés et colorent des aires en leur attribuant une fonction qui n’est pas nécessairement celle qui se déroule au sol à ce moment-là. Le plan de secteur infirme donc la situation existante à ces endroits et oblige ces lieux, dans un avenir plus ou moins proche, à se conformer à la « destination » qu’il prévoit pour eux.

Ce mode de planification n’est pas dynamique ou proactif au sens d’une programmation qui serait régulièrement évaluée et redirigée. Le plan de secteur affiche un choix d’affectations qui a pu, le temps d’un instant, convenir à un état donné du système économique. Mais rien ne disait qu’il serait encore valable cinq ans plus tard, ou cinquante ans plus tard, ni même que l’idée de départ était judicieuse.

Pourtant, le raisonnement a été poussé jusqu’au bout. Voilà pourquoi, aujourd’hui, vous voyez une pâture et un pré de fauche alors que, si vous regardez le plan de secteur au même endroit, vous verrez qu’ils sont couverts par une couleur qui détermine qu’ils sont en zone urbanisable. Si personne n’obtient de permis pour changer l’activité en cours dans la zone, celle qui s’y déroule peut s’y poursuivre. Par contre, si un permis est obtenu, cela fera des m² de moins pour la nature et l’agriculture. Les vaches devront aller paître ailleurs.

Toujours plus d’espace dévolu au logement et aux infrastructures

Pour tenter de tenir compte de l’évolution démographique, des surfaces plus grandes ont été dessinées autour et au départ de l’urbanisation existante, pour lui permettre de s’accroître. Cette planification, sous forme de réserves à urbaniser, affecte des terrains qui, dans les faits, sont des champs, des bois et des prairies. Elle les colore le plus souvent de rouge (zone d’habitat), de rouge rayé blanc (zone d’habitat à caractère rural), de bleu ciel (zone de services publics) ou de mauve clair (zone d’activités économiques mixtes) et de mauve foncé (zone d’activité économique industrielle).

En couvrant chaque morceau de route déjà un tant soit peu construit par un ruban d’une largeur de 100 mètres centré sur l’axe de la chaussée, et tracé sur plusieurs kilomètres au-delà des confins de chaque agglomération, si petite soit-elle, les premiers plans de secteur ont prévu de très importantes surfaces urbanisables pour la construction de résidences et d’activités économiques. Il en résulte un motif en « étoile de mer », que Pierre Laconte associe à raison à une métastase.

*Exemple de motifs en étoile de mer et de zone de réservation pour une infrastructure routière. Extrait du Plan de Secteur,*
*étude d’incidences sur l’environnement – CSD – Projet de parc éolien à Ouffet – Electrawinds*

Ce sont les parcelles situées aux extrémités des branches des étoiles de mer que vont acheter en priorité les entreprises d’immobilier et les candidats-bâtisseurs. D’une part, parce que les prix les plus bas correspondent aux terrains les plus éloignés des centres. D’autre part, ces parcelles ont en outre l’avantage d’être noyées dans la verdure et d’offrir des horizons champêtres avec peu de voisins. Dans la majorité des cas, le permis de construire ou de lotir sera accordé sans que soit posée la moindre question sur la pertinence d’une telle localisation. Et la voiture privée fera le reste.

Pour les projets de routes d’importance régionale et les autoroutes non encore construites, c’est aussi la zone non urbanisable qui est mise à contribution. Le tracé supposé de la future infrastructure est représenté par des tirets et une zone de réservation large de plusieurs dizaines de mètres, qui passent à travers champs, bois et pâtures, empiétant de ci – de là sur des petites aires construites reprises en zone non urbanisable : maisons mitoyennes, vieille ferme, dépendances, ancienne station de tramways, etc.

Quand il s’agit de servir le « tout à l’auto », les autorités évitent en effet que les tracés se situent en zones urbanisables parce que les parcelles reprises dans ces zones seront plus coûteuses à exproprier le jour où le projet de voie rapide sortira des cartons. Il ne faudrait pas mettre le budget en déséquilibre en devant exproprier trop de parcelles constructibles, donc les espaces ouverts vont trinquer, y compris les constructions qui s’y trouvent.

Un exemple remarquable de résistance des riverains et des associations contre un projet d’infrastructure : le Kauwberg à Uccle, où devait passer la liaison autoroutière entre le Ring de Bruxelles et une autoroute Uccle-Waterloo. Il y a tout de même eu de gros dégâts, puisque le chantier de liaison autoroutière n’a été définitivement enterré qu’après la démolition de beaucoup d’habitations entre Drogenbos et Uccle.

Au-delà de sa propension à artificialiser ce qui ne l’est pas encore, il est temps de se rendre compte que le plan de secteur ne prévoit pas la possibilité d’accroître la surface globale de terrains non urbanisables.

La révision partielle du plan de secteur a toujours fonctionné dans le but de « créer » de la zone urbanisable en se servant de zones non urbanisables, et non pas l’inverse. Il n’est pas prévu d’augmenter la surface réservée aux activités agricoles, forestières, ou naturelles. Elles doivent se contenter des surfaces qui leur sont dévolues officiellement et espérer ne pas perdre davantage d’hectares quand interviendra une procédure de révision du plan de secteur, ou une demande de permis en dérogation. Quand des activités agricoles se trouvent en zone urbanisable ou reprises dans une zone de réservation d’infrastructure, elles peuvent subsister en sursis, tant qu’aucune autorisation d’urbaniser n’est délivrée.

« Mon terrain est à bâtir ! »

La surface officiellement réservée aux activités agricoles, forestières, naturelles, de parc et d’espaces verts est le fruit d’un compromis entre, d’un côté, les défenseurs de l’agriculture, les défenseurs des villes anciennes et de l’environnement et, dans l’autre camp, les tenants de l’urbanisation à l’américaine par maisons unifamiliales isolées dans un jardin, en recul par rapport à l’espace public, qui ne peuvent fonctionner sans voiture.

*Le rouleau du périurbain, Marco Paulo 2020.*

Lors de l’enquête publique sur le plan de secteur, leur compromis a été mis en péril par les très nombreuses personnes physiques et morales insurgées contre le zonage qui attribuait à leurs terres une fonction dite « faible » : l’agriculture, la sylviculture ou les espaces naturels. Ces personnes auraient préféré voir leurs terrains colorés en rouge, dans l’idée de pouvoir un jour y faire construire ou de le revendre comme terrain à bâtir. Les archives des réclamations sont probablement rangées quelque part, dans les dossiers de la Wallonie. Plusieurs ont eu gain de cause.

Au fur et à mesure des demandes de permis en dérogation et des révisions partielles du plan de secteur, les zones non urbanisables ont cédé systématiquement le pas face aux demandes de développement routier, industriel, commercial et résidentiel, en acceptant d’être supprimées ou, parfois, » déplacées », ce qui n’était pas beaucoup mieux.

Des statistiques édifiantes

Par 1000 km², la Wallonie compte 4 821 km de routes ;
la moyenne des 27 pays de l’Europe est de 1102 km.
Par million d’habitants, la Wallonie est dotée de 248 km d’autoroutes,
à comparer avec les 163 km par million d’habitants pour la Belgique.
https://www.iweps.be/indicateur-statistique/densite-infrastructures-de-transport/

La superficie résidentielle a augmenté de 37,4 % entre 1990 et 2015.
La fonction résidentielle y va très fort pour booster l’augmentation nette
de la surface des terres artificialisées, et ne semble pas vouloir s’arrêter.
Pendant la même période, on constate que le nombre de ménages augmente de 20,6 % et que la population wallonne augmente, elle, de seulement 10,7%
(Chiffres du Rapport sur l’État de l’Environnement Wallon, 2017).

Pendant les soixante dernières années, pourquoi le plan de secteur n’a-t-il pas été révisé pour déplacer ses futures zones à urbaniser sur des parkings, des dalles industrielles désaffectées, ou bien sur les villages de vacances fantômes des années 1960 et 1970 ?

Allons-nous jamais guérir de notre syndrome Kleenex, qui consiste à user – urbaniser – comme si le stock d’hectares verts était corvéable à merci ?

Pour une loi qui introduisait dans le vocabulaire juridique belge les concepts de bon urbanisme et d’aménagement rationnel, la loi de 1962 a contribué avant tout à l’artificialisation du territoire.

Il est grand temps de changer tout ça, au regard des enjeux du dérèglement climatique et de l’érosion des moyens publics. Le dossier d’IEW « Stop Béton. Le territoire au service de l’urgence climatique et sociale » détaille de la page 87 à la page 94 un éventail de mesures relatives au plan de secteur, pour améliorer cet « outil de planification » vers davantage de parcimonie et de respect des terres non urbanisées.

J’épingle ici quelques mesures du dossier, qui permettraient d’inverser la tendance :

Chaque m² de terrain situé en zone non urbanisable au Plan de Secteur, s’il est malgré tout urbanisé, sera comptabilisé en multipliant par deux la surface affectée. De cette façon, la gravité de l’urbanisation en zone non urbanisable pèsera davantage dans la balance.
=> Si l’on s’entête à urbaniser dans ces zones, il sera, dès lors, nettement plus malaisé d’arriver au » Stop Béton ! » c’est-à-dire à un résultat net de zéro km² d’artificialisation.
Pour corser l’affaire, le gouvernement peut décider que ces m² urbanisés en zone non urbanisable compteront, non pas double, mais TRIPLE. Ce sera là un vrai signe de volonté politique.
Création de zones non urbanisables : cette piste consiste à instaurer dans le CoDT une procédure en miroir de la procédure de révision existante, afin de créer de la zone non urbanisable et de chercher des hectares à urbaniser en compensation.
Création de zones non urbanisables II : cette piste consiste comme la mesure 3 à élargir la panoplie du CoDT pour instaurer un mécanisme de création de zone non urbanisable, mais SANS compensation hectare pour hectare, c’est à dire, sans devoir trouver de zone à artificialiser en échange.
Suppression de zones urbanisables : cette mesure envisage le raccourcissement et la suppression de zones urbanisables. Elle ne consiste pas à mettre des zones en attente mais à désigner des morceaux de zone urbanisable pour les sortir du stock. DEFINITIVEMENT.
=> Indispensable pour certains, trop drastique pour d’autres, cette 5e piste passe inévitablement par de délicates questions de droit et de dédommagements.

En route pour un freinage de l’urbanisation ?

Dans sa Déclaration de Politique Régionale, le gouvernement annonce qu’il « mettra à l’étude la possibilité de remplacer l’instrument des plans de secteur ou de procéder à leur actualisation ».

Willy Borsus, ministre de l’Aménagement du territoire, a donné plusieurs interviews à ce sujet.

Le 8 janvier 2020, il était interrogé en séance plénière du Parlement de Wallonie par la députée écolo Veronica Cremasco. Elle a posé une question d’actualité à Willy Borsus sur le #Stop Béton et le plan de secteur, en se servant du dossier d’IEW. Le ministre a fait une longue réponse circonstanciée, concluant qu’il était « très très heureux de s’être vu confier cette tâche ». Voici le lien pour accéder à la séance du Parlement, à voir en images sur la chaîne Youtube du Parlement de Wallonie : https://www.youtube.com/watch?v=2u1E2x0xxVk —–> La séquence commence à 1h22 (il faut amener le curseur sur 1:22), par l’introduction de la question, faite par le Président, Jean-Claude Marcourt.

Depuis lors, le groupe d’experts « artificialisation », annoncé dans la réponse de Willy Borsus, a été constitué et s’est réuni plusieurs fois. Le détail de sa composition et de ses missions a fait l’objet d’une nIEWs qui vous dit tout sur les objectifs des trois groupes de travail (Groupe Données, Groupe Noyau, Comité d’accompagnement), mais aussi sur les contraintes que cette immense tâche implique.

En savoir plus

Christine Ruelle, chercheuse du Lepur – ULiège (Centre de Recherche sur la Ville, le Territoire et le Milieu rural) et membre de la CPDT (Conférence Permanente du Développement Territorial), fait partie du Groupe Données mis en place par le Gouvernement Wallon dans le cadre du groupe d’experts « artificialisation ». Elle vient de publier certains résultats de la recherche CPDT qu’elle a co-pilotée sur l’opérationnalisation d’un arrêt de l’artificialisation des sols d’ici 2050 en Wallonie.
Line François, d’Espace-Environnement, interviewée dans Échelle Humaine n°2, a récemment publié un dossier sur l’urbanisme frugal pour témoigner du fait que des citoyens, préoccupés depuis des années par une meilleure utilisation de la ressource sol, ont pris les devants, à hauteur de leurs moyens. Ils ont décidé d’intervenir sur la durabilité et la convivialité des formes urbanistiques qui prennent place dans leur quartier.
L’IWEPS met en ligne des chiffres très intéressants sur les zones urbanisables, les zones déjà urbanisées, le potentiel foncier. Deux de ses chercheurs font partie du Groupe Données du groupe d’experts « artificialisation » : Isabelle Reginster et Julien Charlier.