Les basiques du plan de secteur

Quand on a entraîné son œil à regarder le plan de secteur, on le reconnaît infailliblement, même en version décolorée par une photocopieuse aux cartouches épuisées… Mais ce n’est pas pour autant facile de le comprendre et de l’interpréter. Couleurs, signification de la charte graphique, champ d’application : Révision des basiques !

A quoi ressemble le plan de secteur ?

Le plan de secteur, c’est une carte en couleur, avec des aplats et des motifs quadrillés ou lignés.

Des traits noirs ou bleu marine, fins ou épais, continus ou interrompus établissent des tracés qui, parfois, sinuent à la lisière entre deux aplats de couleurs différentes, mais le plus souvent passent franchement à travers tout. Ils représentent les limites administratives, les routes d’importance régionale, les autoroutes, les lignes électriques à haute-tension, les canalisations, ainsi que les quelques lignes ferroviaires qui subsistent en Wallonie.

Le plan de secteur est rigoureusement normé, depuis l’épaisseur des traits jusqu’à la couleur précise de chaque surface. Ces différents signes sont repris dans ce qu’il est convenu d’appeler la « légende du plan de secteur », qui figure aux annexes du Code de Développement Territorial.

La légende du plan de secteur constitue l’annexe 3 du CoDT.

Comme toute légende qui se respecte, elle a évolué à travers le temps. Le Service Public de Wallonie a mis en ligne une table de correspondance entre les différentes légendes, des origines à aujourd’hui.

Il y a zone et zone

Chaque aplat distinct dessiné sur le plan de secteur est appelé « zone ». Or, pour ne pas simplifier les choses, le motif / la couleur de remplissage de la zone porte également le nom de « zone », cette fois dans un sens générique. Ne vous étonnez pas, c’est courant de devoir demander de quelle zone on est en train de parler. Cela peut poser des problèmes de compréhension, même aux consultants de très haut niveau !

Chaque zone générique du plan de secteur correspond à une définition dans le corps de texte du CoDT. Les zones ou destinations du plan de secteur sont définies aux articles D.II.24 à 42.

«Destination » est une autre manière de désigner le motif / la couleur de remplissage, c’est à dire « la zone » au sens générique.

On a donc, pour chaque centimètre carré de la Wallonie, d’une part, la destination (= type de zone), et, d’autre part, la zone en tant que surface géographique précise et réelle au niveau local. Chaque centimètre carré de la Wallonie a une destination, parce qu’il est repris dans une zone du plan de secteur. Quand il est repris dans une zone, c’est dans celle-là et pas dans une autre.

Chaque aplat distinct représenté sur le plan de secteur est indépendant du découpage parcellaire. Il arrive souvent que, sur une même parcelle cadastrale, plusieurs zones différentes se juxtaposent. La parcelle relève alors, par exemple, de trois types de zones différents, elle a donc trois destinations distinctes. Un projet sur cette parcelle devra tenir compte de ces trois destinations ; la demande de permis, si elle porte sur l’ensemble de cette parcelle, devra être motivée en fonction de ses trois destinations. Autre exemple, dans le cas des énormes concessions de l’industrie extractive, une seule carrière concerne des centaines de parcelles, qui seront toutes colorées de façon identique, alors qu’elles appartiennent à des personnes privées ou morales différentes.

Pour distinguer la zone en tant qu’entité géographique de la zone au sens générique, d’aucuns choisissent de l’appeler « périmètre ». Cependant, ce terme n’est pas à utiliser sans précaution, parce qu’il prête lui aussi à confusion, cette fois avec les divers périmètres en surimpression. Ces périmètres (CoDT, art. D.II.21) sont des zones de protection spécifique, qui ont leur propre mode de représentation graphique, à savoir, des hachures noires ou des motifs violets – dans le cas de l’extension de zones d’extraction. Ces périmètres en surimpression viennent, comme leur nom l’indique, se superposer sur les aplats de couleur des zones.

Échelle du plan de secteur

Le plan de secteur est à l’échelle du 10 000ème (1 centimètre sur le plan =100 mètres dans la réalité). C’était l’échelle choisie à l’origine lors de l’adoption des plans de secteur, de 1977 à 1987. Dans les administrations communales, les plans de secteur correspondant au territoire communal étaient disponibles à cette échelle, en grands panneaux suspendus dans des armoires spéciales.

Existe-t-il une version du plan de secteur mise en ligne et accessible aux citoyens ?

Aujourd’hui, le plan de secteur est accessible en ligne à différentes adresses. Voici deux entrées officielles, régulièrement mises à jour :

Via le site de la direction générale d’aménagement du territoire du Service public de Wallonie http://lampspw.wallonie.be/dgo4/site_amenagement/site/directions/ddt/pds

Via le portail de la géomatique régionale, ou géoportail du Service public de Wallonie https://geoportail.wallonie.be/catalogue/7fe2f305-1302-4297-b67e-792f55acd834.html

L’accès via le Géoportail offre une vue continue du plan de secteur. Ce type de visualisation globale permet une véritable navigation entre lieux, soit une évolution certaine par rapport à la découpe en planches de l’ancien système.

Exercice 1 : A quoi ressemble le plan de secteur près de chez moi ?

• Ouvrez le lien vers le portail de la géomatique régionale
• Cliquez sur l’onglet « Accès » .
• Choisissez la visualisation « Dans une carte thématique ».
• Après quelques secondes, vous verrez apparaître une carte de la Wallonie.

Comme l’indiquera le tableau à votre gauche sur l’écran, la donnée « plan de secteur » ne s’affiche plus quand on dézoome en deçà de l’échelle 1:250 000. C’est pourquoi elle ne sera pas visible à ce stade.

Pour voir la couche plan de secteur, vous devez zoomer. C’est très facile, en scrollant avec la souris, ou avec la croix de zoom à votre droite sur l’écran.

Pour aller voir à quoi ressemble le plan de secteur près de chez vous, ou dans tout autre lieu qui vous intéresse, vous faites bouger la carte en maintenant le clic gauche de la souris (click and drag).
Vous avez trouvé ?

Limite des zones

Chaque aplat de couleur ou à motif représenté au plan de secteur est cerné par un trait gris de 1 mm de large. Malgré sa faible épaisseur à l’échelle 1:10 000, ce liséré se traduit dans la réalité par une largeur d’un mètre. Quid de l’appartenance à telle ou telle zone de la portion de terrain concernée ? Vous le devinez, les litiges n’ont pas été rares, et se poursuivent encore.

Que fait-on dans les zones, aujourd’hui ?

L’adoption du plan de secteur a donné à chaque cm de la région une destination, mais n’a pas obligé à s’y conformer sur-le-champ.

La planification par le plan de secteur établit une différence entre la situation de fait – l’exploitation actuelle d’une parcelle – et la situation de droit – la destination de cette parcelle, en vertu du plan de secteur.

Se déroulent actuellement des activités qui n’ont rien à voir avec la destination fixée au plan de secteur. Par exemple, une culture de colza, là où le plan de secteur dessine une zone d’activités économiques mixtes (mauve pâle) et le tracé d’une future canalisation.

Le jour venu, quand une demande d’autorisation pour une activité, une exploitation, une construction, une transformation, sera introduite, l’adéquation entre le projet et la ou les zones du plan de secteur sera examinée.

Les situations où des choses différentes de ce qui est prévu au plan de secteur se déroulent aujourd’hui à l’intérieur des zones, recouvrent essentiellement trois cas de figure :

• poursuite d’une activité existante qui ne nécessite pas de permis d’exploiter ;
• une demande en dérogation (donc contraire à la zone) a été introduite et obtenue ;
• utilisation de la zone en infraction par rapport à sa destination.

Que peut-on faire dans chaque zone du plan de secteur ?

Cela dépend de la définition des zones au CoDT.

Le livre II, Planification, consacre au plan de secteur les articles D.II.18 à D.II.57, et D.II.62 à 65 pour ce qui concerne le droit transitoire.

« Le plan de secteur fixe l’aménagement du territoire qu’il couvre. » (CoDT, article D.II.18)

« Le Gouvernement confère force obligatoire au plan de secteur (…). Les prescriptions graphiques et littérales des plans ont valeur réglementaire. En cas de contradiction entre les prescriptions graphiques et littérales, les prescriptions graphiques l’emportent sur les prescriptions littérales. » (CoDT, article D.II.55)

La signification de chaque périmètre et chaque zone de la légende du plan de secteur est fixée dans la partie décrétale du CoDT. Cela n’est pas anodin. Les articles D.II.21 et D.II.24 à 42 font correspondre à ces signes graphiques une seule façon admise d’utiliser l’espace compris dans chaque périmètre et chaque zone.

Ce qu’il faut comprendre ici, c’est qu’il est tout à fait possible de réviser le plan de secteur sans rien toucher au dessin, ni dans la légende, ni sur le plan. Le texte du CoDT, une fois modifié, suffit pour complètement changer les activités permises dans un type de zone (révision thématique), ou dans toutes les zones (révision totale).

Le plan de secteur peut donc être révisé de plusieurs manières :

• La révision partielle classique ou accélérée, qui concerne une portion du plan de secteur en tant qu’entité géographique ;
• Un changement global de toute la légende, comme en 1987, où a eu lieu une grande simplification du plan de secteur qui a débouché sur un nombre plus restreint de couleurs et de types de zones dans la légende ;
• Un changement de la définition des zones dans le code, comme en 2017 avec l’adoption du CoDT, qui a modifié la définition d’une large part des zones du plan de secteur. Pour plus de détails à ce sujet, voyez la présentation réalisée par IEW pour la formation CoDT.

Exercice 2 : Légende, couleurs, zones, périmètres en surimpression

Sur cet extrait du plan de secteur de la Ville de Mons, repérez le contour de l’intra-muros surligné par les tracés noirs des voiries, en haut de l’image, au centre. Ce sont les routes de liaison régionale qui ont pris la place des remparts.

Dans l’aire ainsi délimitée, voyez-vous les fines hachures obliques nord-ouest – sud-est qui se superposent au rouge de la zone d’habitat ainsi qu’à toutes les autres petites taches de couleur ? Ces hachures désignent le « périmètre d’intérêt culturel, historique ou esthétique » de la ville ancienne (PICHE).

En satellites autour de la ville, plusieurs zones d’aménagement communal concerté (ZACC) apparaissent sur cet extrait, vous pouvez les reconnaître grâce à leur aspect de morceaux de feuilles de cahier d’écolier quadrillé, avec la mention ZACC en capitales. J’en compte huit sur cet extrait. Et vous ?

Le « P » sur des taches vert anis, ce sont les parcs montois repris au plan de secteur. J’en compte neuf sur cet extrait. Et vous ? Sur deux de ces parcs, des hachures en diagonale nord-est – sud-ouest précisent qu’il s’agit de périmètres d’intérêt paysager (PIP).
Voyez-vous le Doudou ?

Fond de carte, fond de plan

Toute carte présente un « fond de carte ».

Celui du plan de secteur est fourni par l’Institut Géographique National, auquel le plan de secteur a emprunté sa subdivision en secteurs : il y a 23 secteurs en Wallonie. Ce fond de carte IGN est juridiquement indépendant de la couche colorée. Seule cette dernière est réellement le plan de secteur, du point de vue juridique.

Voici à quoi ressemble le plan de secteur sans fond de carte :

Autre exemple d’extrait du plan de secteur où l’on n’a pas de fond de carte :

Exercice 3 : Où est-ce ?

Dans l’extrait du plan secteur ci-dessus, il n’y a pas de noms de village, pas de maisons, pas de signes codés pour représenter les types de couvert forestier.

Pour les familiers du coin, peut-être que les méandres du cours d’eau, le contour des massifs forestiers, la forme de la petite agglomération couverte d’un périmètre d’intérêt historique et paysager, ou encore les carrefours entre les routes de liaison régionale, suffiront à évoquer un endroit précis.

Pour le restant d’entre nous, c’est un jeu de devinettes : ces méandres bleus, serait-ce la Semois, avec l’orange des zones de loisirs en bord de rivière ? Mais à hauteur de quelle localité, exactement ?

Conclusion : Sans fond de carte, cela devient très difficile d’identifier les lieux sur le plan de secteur. On est obligé de recourir à une carte topographique distinctes pour localiser l’extrait.

Zone bleue ou aplat bleu ?

Vous vous demandez peut-être pourquoi le bleu vif, présent sur le plan de secteur, comme sur les exemples qui illustrent cet article, est absent des zones de la légende et des définitions du Livre II du CoDT.

En fait, le bleu vif n’est pas une zone, et il est bien repris dans la légende, en tant que tracé de réseau : c’est l’aplat bleu à la page 2 de l’annexe 3 : « Voies navigables existantes, en ce compris les plans d’eau qu’elles forment ».

Ce qui est représenté au plan de secteur organise le futur du territoire : tout plan ou cours d’eau est ainsi limité quant à l’évolution de ses méandres.

=> Question : La Dyle devra-t-elle rédiger un dossier de révision du plan de secteur, au cas où l’emplacement de son lit se modifierait ?

Champ d’application : un document juridique incontournable

En aménagement du territoire dans notre région, le plan de secteur est un document incontournable :

1. il est partout ;
2. il est opposable aux tiers.

1. « Le plan de secteur est partout » peut avoir au moins trois sens.

D’abord, le plan de secteur est partout parce qu’aucune surface géographique ne lui échappe.

Ce premier « partout » ne concerne cependant que les 16 901 Km² de la Wallonie. Lors de sa conception, le plan de secteur s’étendait à l’ensemble du territoire belge ; suite à la régionalisation de la Belgique, chaque partie a connu une évolution juridique distincte. En Flandre et en Région de Bruxelles-Capitale, le plan de secteur n’a plus la même valeur juridique ni la même apparence.

On pourrait donc dire, pour simplifier : plan de secteur = Wallonie. Si vous regardez un extrait du plan de secteur, vous regardez nécessairement un morceau de Wallonie.

Ensuite, le plan de secteur est partout parce que chaque dossier d’aménagement du territoire ou d’urbanisme (permis unique, permis d’urbanisme, permis d’urbanisations, certificats d’urbanisme) doit absolument contenir un extrait du plan de secteur.

Le CoDT l’exige, comme le CWATUP avant lui, ainsi que l’expose cette présentation réalisée par le Service Public de Wallonie à propos de la complétude des dossiers d’urbanisme nécessitant le concours d’un architecte. Le plan de secteur est cité dans le cadre 5, « Situation juridique du bien », ainsi que dans le cadre 7 relatif aux dérogations et écarts.

Enfin, le plan de secteur est partout parce que, dans les conversations et les débats relatifs à l’aménagement du territoire, le plan de secteur finit toujours par apparaître au détour d’une phrase.

Même la presse quotidienne ne considère plus que c’est un sujet trop technique ou abstrait.

Il faut admettre que le ministre de l’Aménagement du Territoire Willy Borsus y est pour beaucoup, lui qui n’hésite pas à l’évoquer dans ses interviews. Certains journalistes, pour éviter de trahir une méconnaissance du sujet par une mauvaise construction de phrase, n’ont d’autre choix que de lui emboîter le pas, et de le citer intégralement quand il parle du plan de secteur.

D’autres journalistes, plus rodés en la matière, comme Pascale Serret pour L’Avenir et Eric Deffet pour Le Soir, mesurent toute la portée politique des déclarations du ministre sur une éventuelle mutation de l’outil plan de secteur.

2. Le plan de secteur est opposable aux tiers

« Opposable aux tiers » signifie que le plan de secteur s’impose à tous, pour toutes les démarches relatives à l’aménagement du territoire. L’opposabilité aux tiers est exprimée de manière simple par le site Droits Quotidiens : « un document juridique est opposable aux tiers quand tout le monde doit le respecter, même les personnes qui ne l’ont pas signé. »

Cependant, le plan de secteur ne confère pas de droit à construire. Il faut pour cela passer par la case « permis d’urbanisme », sans que l’issue soit nécessairement favorable à la demande.

Tout terrain situé en zone urbanisable n’est pas automatiquement un terrain « à bâtir », comme le rappelle ce site professionnel destiné aux géomètres-experts. Sur le même thème, l’IWEPS (Observatoire du développement territorial – Institut wallon de l’évaluation) a mis en ligne une « Note méthodologique sur les terrains non urbanisés en zones urbanisables ».

Différences entre le plan de secteur et le Schéma de Développement du Territoire

Comme le plan de secteur, le Schéma de Développement du Territoire ou SDT couvre lui aussi tout le territoire, mais il est de nature indicative. Il n’est pas opposable aux tiers.

On attend toujours l’entrée en vigueur du SDT. Il devra remplacer le SDT, ex-SDER, toujours en vigueur. En raison de la modification du champ d’application du SDT (article D.II.16) lors de l’entrée en vigueur du CoDT, on ne retrouve déjà plus le SDT dans toutes les demandes de permis, alors que c’était le cas auparavant.

La portée du SDT est désormais limitée, il n’a plus d’effet juridique direct sur la plupart des permis individuels. Dans le cadre de la délivrance de ces permis, l’autorité compétente n’a pas l’obligation de motiver le permis au regard du contenu du schéma de développement du territoire dès lors que le projet de la demande n’entre pas dans son champ d’application. Elle n’en a pas l’obligation, mais elle peut décider de le faire tout de même.

Et la compensation dans tout ça ?

En dépit de sa logique de prévoir suffisamment d’espace au cas où l’urbanisation en aurait besoin, la planification via le plan de secteur n’a pas toujours l’heur de correspondre aux besoins : soit il n’y a pas assez de m² dans la zone urbanisable, soit elle n’est pas localisée au bon endroit, soit elle ne correspond pas à la destination voulue.

C’est pour résoudre ces problèmes d’inadéquation de la destination du sol que les révisions partielles du plan de secteur ont été conçues. L’objectif était et reste de mettre de nouvelles surfaces à disposition de l’urbanisation, en modifiant la couleur et la destination de la zone concernée par le projet.

Pour préserver l’économie du plan de secteur, c’est-à-dire garder intacte la répartition entre zones urbanisables et non urbanisables, la révision partielle classique fonctionne avec une compensation dite « planologique ».

Il s’agit d’une compensation hectare pour hectare. Elle consiste à désurbaniser des surfaces équivalentes aux surfaces prises à la zone agricole, forestière ou d’espace vert. Par exemple, une zone prévue pour l’urbanisation comme une zone d’habitat, ou de loisirs, ou de services publics, ou une combinaison de ces types de zones, seront convertis en zones non urbanisables, au prorata de la surface du projet d’urbanisation. Qui, lui, va urbaniser de la zone préalablement non urbanisable.

Le projet d’urbanisation proprement dit, va donc être précédé par une révision partielle du plan de secteur qui consistera à dessiner une zone d’activités économiques mixtes, ou une zone d’activités économiques industrielles, ou une zone de dépendance d’extraction, ou une zone d’habitat ou d’habitat à caractère rural, là où le plan de secteur initial avait dessiné une ou des zones non urbanisables.

Hormis la compensation planologique, la réglementation d’aménagement du territoire prévoit la compensation  » alternative « . Elle intervient lorsque, face à une situation locale ne présentant pas de zones urbanisables à convertir en zones non urbanisables, le gouvernement fixe des compensations sous forme de services à rendre, pour compenser la perte en hectares non urbanisables.

Si une série d’actions fixées par arrêté du gouvernement peuvent remplacer la compensation hectare pour hectare, la parcimonie vis-à-vis de la ressource sol n’est pas à l’ordre du jour, puisque, faute de terrains à désurbaniser, l’économie du plan de secteur se modifie et réserve toujours davantage d’espace à l’urbanisation.

Pour illustrer ce qui résulte de ces échanges d’hectares, voici un tableau publié dans le Rapport sur l’État de l’Environnement Wallon de 2017. La zone d’activités économiques est la grande gagnante, et la zone agricole sort définitivement perdante de ce jeu de dupes.

En savoir plus

Tout d’abord, un avertissement :

Les illustrations utilisées pour cet article montrent des versions du plan de secteur qui ont pu être modifiée entre le moment de la rédaction et celui de votre lecture. Pour se référer à un plan de secteur coordonné, c’est à dire « à jour » tant d’un point de vue graphique que juridique, il est recommandé de visiter

• le site de la direction générale d’aménagement du territoire du Service public de Wallonie
• le portail de la géomatique régionale, ou géoportail du Service public de Wallonie

Natagora publié une brochure très complète sur le plan de secteur, disponible ici : https://www.natagora.be/download/39221

Le site de l’IGN (Institut Géographique National) est une caverne d’Ali Baba cartographique ! Outre les plans topographiques à plusieurs échelles, vous pouvez y consulter des pages sur la découverte géographique avec cartes anciennes, cartes administratives, cartes topographiques thématiques.

Réflexions politiques sur la zone de loisirs et la zone d’habitat vert

• Zones de loisirs, entre logement et tourisme, où se trouve le juste équilibre ? https://www.habiterleger.be/2018/12/zones-de-loisirs-entre-le-logement-et-tourisme-ou-se-trouve-le-juste-equilibre/
• La zone d’habitat vert se met en place ! https://www.canopea.be/la-zone-dhabitat-vert-est-nee/